Por Paulo Franco
Los grandes proyectos portuarios rara vez comienzan en la obra. Antes de la primera intervención física, existen estudios de demanda, evaluaciones de impacto ambiental, definición de accesos, ordenación del territorio, modelización regulatoria y resoluciones administrativas capaces de determinar no solo la viabilidad de la iniciativa, sino también los litigios que podrían acompañarla durante años. Es precisamente en esta fase donde comienzan a gestarse las disputas más relevantes del sector.
La Ley nº 12.815/2013 estableció un modelo en el que la expansión de la infraestructura portuaria depende de la articulación entre planificación, regulación e inversión. En la práctica, sin embargo, la puesta en marcha de una nueva terminal o la ampliación de un puerto organizado difícilmente involucra únicamente a la autoridad portuaria y al operador interesado. La ANTAQ (Agencia Nacional de Transportes Fluviales y Marítimos), el Ministerio de Puertos y Aeroportos, los organismos ambientales, los municipios, los órganos de control y diversos agentes económicos pueden participar, en distintas fases, del proceso de toma de decisiones.
Cuanto mayor es el proyecto, mayor tiende a ser la diversidad de intereses en juego. Y es en este entorno donde la planificación deja de ser un mero trámite administrativo para asumir una función esencialmente preventiva. Ello se debe a que gran parte de los conflictos que posteriormente se trasladan al Poder Judicial no surgen durante la ejecución de las obras, sino con anterioridad: en debates sobre licencias ambientales, impacto urbano, accesos terrestres, delimitación de superficies, estudios técnicos, competencia de mercado o incluso respecto a la competencia jurisdiccional e institucional de los organismos intervinientes.
El caso de la ampliación del Puerto de São Sebastião constituye un claro exponente de esta dinámica. En 2015, el Tribunal Regional Federal de la 3ª Región (TRF3) ratificó la suspensión de la licencia ambiental emitida por el IBAMA para el Proyecto Integrado Puerto-Ciudad. Para que las obras de ampliación pudieran prosperar, el tribunal exigió un mayor nivel de detalle en los estudios ambientales respecto al impacto sobre la movilidad y el crecimiento demográfico en los municipios del litoral norte del Estado de São Paulo. Dicho debate puso de manifiesto que los efectos de un proyecto portuario trascienden sus límites físicos, alcanzando a las vías de acceso, los núcleos urbanos, las comunidades locales y toda la infraestructura vertebradora de la región.
La judicialización del proyecto no se limitó, sin embargo, a una dicotomía entre expansión portuaria y protección medioambiental. En otro procedimiento relativo al licenciamiento de la ampliación, el TRF3 abordó, entre otros aspectos, la procedencia de exigir una evaluación ambiental conjunta del puerto, la duplicación de la carretera Rodovia dos Tamoios y la variante Contorno Viário São Sebastião-Caraguatatuba. En aquel fallo, dictado en 2018, el tribunal resolvió que no correspondía al Poder Judicial entrar a valorar la discrecionalidad o mérito administrativo para imponer la tramitación acumulada de dichos expedientes de licenciamiento.
Ambos episodios resultan sumamente ilustrativos al revelar las dos caras de la judicialización de los megaproyectos. Por un lado, los tribunales pueden ser requeridos para fiscalizar la legalidad de los estudios, procedimientos y resoluciones administrativas. Por otro, existe un límite estricto a dicha intervención judicial, en particular cuando la controversia se adentra en la esfera de la discrecionalidad técnica reservada a la Administración Pública.
Es precisamente en la intersección de estos dos vértices donde adquiere trascendencia una planificación sólida. Planificar no implica erradicar los conflictos —lo cual resultaría ilusorio en proyectos de tal envergadura—, sino anticipar contingencias previsibles, fundamentar análisis con alto rigor técnico, articular la actuación institucional y adoptar resoluciones sólidamente motivadas, de modo que cualquier discrepancia posterior pueda encauzarse sin paralizar o menoscabar de forma innecesaria el desarrollo del proyecto.
Cuando estos debates se dilatan, el sobrecoste no se circunscribe únicamente al litigio judicial. Se materializa en la paralización de obras, la reestructuración de calendarios, el incremento del presupuesto de ejecución y, fundamentalmente, en un escenario de inseguridad jurídica para inversores y operadores. Por ello, resultaría erróneo concebir la judicialización como un contingente sobrevenido a una resolución administrativa; en gran medida, la vía judicial no es sino la cristalización de tensiones latentes desde la propia concepción del proyecto.
En el sector portuario, esta premisa cobra singular relevancia. El desarrollo de la capacidad logística en Brasil requerirá proyectos crecientemente complejos, plenamente integrados en los entramados urbanos, las redes de transporte y las exigencias en materia de sostenibilidad. Dicha complejidad exigirá, de manera ineludible, una mayor coordinación e interrelación entre las distintas instituciones competentes.
La planificación no evitará que los grandes proyectos sean objeto de impugnación, pero marcará una diferencia sustancial en la solvencia con la que se afronten tales desafíos. En materia de infraestructuras, mitigar el riesgo de litigio no consiste en blindar el proyecto frente a los tribunales, sino en dotarlo de una arquitectura técnica, jurídica e institucional lo suficientemente robusta como para resistir con éxito cualquier embate judicial.
*Paulo Franco es socio fundador de Franco Advogados y abogado con más de 20 anos de experiencia en litigios de alta complejidad y estructuración de negocios, con una destacada trayectoria en el sector portuario y de infraestructuras.
