Por Paulo Franco
En una operación portuaria, pocas discusiones son exclusivamente jurídicas. Una interpretación regulatoria sobre determinado cobro puede alterar costes, modificar ingresos y, en algunos casos, poner en entredicho importes que durante años formaron parte de la dinámica económica de un servicio específico. Es por ello que la configuración de los ingresos portuários exige una atención que trasciende la mera fijación de precios. En un sector fuertemente regulado, resulta indispensable comprender no solo cuánto y por qué servicios se cobra, sino también cuáles son los fundamentos jurídicos y económicos que respaldan dicho cobro.
La controversia en torno al Servicio de Segregación y Entrega de Contenedores (SSE), también conocido como THC2, constituye uno de los ejemplos más representativos de esta realidad. En términos generales, el SSE abarca los servicios vinculados a la manipulación de contenedores de importación en las terminales portuarias primarias cuando la carga se destina a recintos aduaneros situados fuera de la zona primaria. A lo largo de los años, su cobro comenzó a ser cuestionado desde diversas perspectivas, especialmente ante el debate sobre una eventual duplicidad con servicios ya remunerados mediante el THC y sobre sus efectos anticompetitivos respecto a las terminales retroportuarias.
El asunto recorrió distintas instancias. La Agencia Nacional de Transportes Acuáticos de Brasil (ANTAQ) reguló la prestación de los servicios de manipulación y almacenamiento mediante la Resolución n.º 72/2022. Ese mismo año, tras un pronunciamiento del Tribunal de Cuentas de la Unión (TCU), la Agencia suspendió cautelarmente las disposiciones relativas al SSE y los cobros correspondientes. En 2024, al analizar un recurso interpuesto por la ANTAQ, el TCU reafirmó su postura contraria a dicha exacción.
La controversia alcanzó asimismo al Poder Judicial. En agosto de 2024, la Primera Sala del Superior Tribunal de Justicia, en el REsp n.º 1.899.040/SP, resolvió un litigio relativo al cobro del SSE en la manipulación de contenedores de importación, dictaminando, en dicho caso concreto, la improcedencia del cobro debido a sus efectos anticompetitivos. Sin embargo, el debate no concluyó allí.
En junio de 2025, al examinar una auditoría operacional sobre la actuación regulatoria y fiscalizadora de la ANTAQ en la manipulación de carga contenerizada, el TCU volvió a pronunciarse sobre la materia. En la Resolución n.º 1.250/2025 (Acórdão), el Tribunal ratificó su criterio sobre la imposibilidad del cobro del SSE y recomendó a la Agencia revisar su marco normativo para precisar con mayor claridad qué actividades pueden ser objeto de cobro, quiénes son sus eventuales usuarios y bajo qué modalidades de tránsito aduaneiro resultan aplicables dichas tarifas.
Este historial pone de manifiesto por qué una controversia tarifaria puede acarrear consecuencias sustancialmente mayores de lo que aparenta. Para la terminal, un cobro practicado de forma recurrente representa una fuente relevante de ingresos. Para el usuario, ese mismo cargo integra la estructura de costes de la operación logística. Por consiguiente, cuando se cuestiona su legitimidad, el debate regulatorio impacta de lleno en ambas partes de la relación: por un lado, en la previsibilidad de los ingresos; por el otro, en la necesidad de evitar que ciertos servicios sean remunerados por duplicado o que determinados operadores soporten costes carentes de un fundamento normativo suficientemente claro.
El aspecto medular no radica en abogar por un mayor o menor grado de libertad en el cobro de servicios portuarios, sino en reconocer que los ingresos recurrentes deben sustentarse en pilares regulatorios de idéntica solidez. Esta premisa cobra especial relevancia al considerar la dilación temporal de este tipo de controversias. Un desacuerdo que se prolonga durante años puede impactar en decisiones comerciales, modelos de fijación de precios y proyecciones financieras. Cuanto mayor sea la dependencia económica respecto de una tarifa determinada, mayor será asimismo la exposición del negocio cuando su validez sea cuestionada por los órganos reguladores, las autoridades de control o el Poder Judicial.
Por este motivo, la gestión tarifaria no debería iniciarse únicamente cuando un cobro es objeto de impugnación. Antes de incorporar un importe a la estructura permanente de ingresos, resulta imprescindible determinar con precisión qué servicio se está remunerando, quién es el usuario efectivo, si existe solapamiento con otras tarifas y cuál es el sustento regulatorio que autoriza dicho cobro. No es una mera cuestión de cumplimiento normativo (compliance), sino de previsibilidad financiera.
La propia resolución del TCU de 2025 se orienta en esta dirección al exigir mayor claridad regulatoria sobre las actividades susceptibles de remuneración. Cuanto más rigurosa sea la definición de los servicios, menor será el margen para controversias relativas a la duplicidad de cobros, la determinación de los destinatarios y sus efectos sobre la libre competencia.
En un sector donde los contratos e inversiones se extienden a lo largo de décadas, la previsibilidad de los ingresos resulta tan determinante como el control de los costes. Y dicha previsibilidad depende en gran medida de la calidad jurídica y regulatoria de los cargos que sostienen la operación. Puesto que una tarifa solo puede considerarse un ingreso previsible mientras los fundamentos que la respaldan gocen de idéntica solidez.
*Paulo Franco es socio fundador de Franco Advogados y abogado con más de 20 años de experiencia en litigios de alta complejidad y estructuración de negocios, con una destacada trayectoria en los sectores portuario y de infraestructuras.
